Nieuw geld voor het Nationaal Programma Rotterdam Zuid: hoe doen ze het?

Het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) is inmiddels zo’n dertien jaar onderweg en een voorbeeld voor andere gebieden van een programma met hoge en duidelijke ambities. Ook voor de komende periode is het doel om als het gaat om opleidingsniveau, arbeidsparticipatie en woonkwaliteit in twintig jaar te stijgen naar het gemiddelde van de vier grote steden in Nederland. Dat kost veel geld en dat is er niet altijd. Hoe kan je ambities afspreken als het geld er niet is? We spreken met Jaco Baksteen (business controller, gemeente Rotterdam) en David van Dis (adviseur Nationaal Programma Rotterdam Zuid) over de financiële strategie van het NPRZ.

Met een klein budget van start om een programma op gang te brengen

Toen het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) in 2012 van start ging, stond er niet direct geld klaar om de torenhoge ambities van het programmabureau en de stad voor de ruim 200.000 inwoners op Zuid te financieren. Wel werd er door veel partijen, waaronder het Rijk, heel duidelijk een commitment voor twintig jaar afgesproken. “We zijn klein begonnen. De eerste jaren hadden we een paar miljoen voor een enorm gebied. Het is niet erg om klein te beginnen: ook dan kan je al heel veel doen. Stapje voor stapje kregen en vonden we meer financiering. Met het kabinet-Rutte III werd er een forse stap gezet: dankzij de Regio Deal Rotterdam Zuid 2019-2022 kwam er 130 miljoen vrij vanuit het Rijk voor vier jaar”, vertelt Van Dis. Dit budget maakte het mogelijk om concrete projecten op te pakken, zoals  de verlengde schooldag en het verbeteren van de (particuliere) woningvoorraad.

Om de programma’s voort te zetten was een continuering van financiering nodig. “Begin 2023 hadden we eigenlijk geen zicht op geld voor het hele programma vanaf 2024. We wisten dat we een nieuwe Regio Deal konden aanvragen, maar de budgetten zouden kleiner zijn. Ook wisten we dat er verschillende potjes bij het Rijk zijn, maar feitelijk was er nog geen geld gereserveerd voor het NPRZ.” Het programma was inmiddels wel zo stevig neergezet dat het in staat was om vanuit zijn doelstellingen een financiële strategie op te zetten voor de volgende periode.

Waar zet je op in?

Om het NPRZ voort te kunnen zetten, zocht het programmabureau als eerste dekking bij de eigen gemeente Rotterdam en vervolgens bij het Rijk. Partners zijn wel in beeld, maar dragen maar beperkt bij aan de programmabegroting. Het is van belang dat er een breed commitment is bij de gemeente voor het NPRZ-programma. Het is geen vraag óf er middelen in de begroting moeten worden opgenomen, wel hoeveel. Bij de coalitieonderhandelingen in 2022 zijn er op basis van verschillende ambitieniveaus begrotingen neergelegd voor een periode van vier jaar. Baksteen: “We wisten dat de begroting met de hoogste ambitie eigenlijk niet mogelijk was binnen de beschikbare middelen van de gemeente. Het laat wel duidelijk de kosten van de ambities zien en maakt de politieke keuzes duidelijk.”

Werken vanuit ambitieuze geoperationaliseerde doelen is kenmerkend voor de aanpak in Rotterdam, dus ook financieel. Het streven naar het gemiddelde van de grote steden maakt de doelen rekenkundig scherp. Dan is het ook relatief eenvoudig om daar geld aan te koppelen en ontstaat er ook een heldere politieke discussie. Er wordt niet afgestapt van het doel, maar het kan wel zo zijn dat er tijdelijk even wat minder middelen beschikbaar zijn. Door het doel te laten staan wordt ook duidelijk dat er een extra opgave ligt: het organiseren van extra geld.

Zo organiseert men in Rotterdam vooraf geld voor de doelstellingen op het moment dat de volledige dekking nog niet is geregeld. Het is de strategie die een voormalig hoge ambtenaar bij BZK als volgt omschreef: “Je moet de Zilvervloot kunnen enteren als deze langs vaart, je weet nu nog niet wanneer en waar, maar als deze komt, dan moet je niet met lege handen langs de kant staan.” Ondanks dat de begroting met hoogste ambitie het niet gehaald heeft, heeft de gemeente ervoor gekozen om extra middelen vrij te maken op de begroting onder voorbehoud van cofinanciering vanuit het Rijk. “Het geld vanuit de gemeente staat dus klaar, nu moeten we kijken of het Rijk of andere partners de rest bijleggen,” vertelt Van Dis.

Voor een goede lobby richting het Rijk is het de overtuiging van Rotterdam dat de gemeente het geld klaar moet hebben staan. “Je moet als gemeente laten zien dat je skin in the game hebt en niet alleen om geld vraagt. Daarnaast houden we elkaar vast aan het commitment dat we aan het begin hebben afgesproken. Het is een programma voor twintig jaar, daar hoort ook financieel commitment bij”, legt Van Dis uit.

Het principe van cofinanciering werkt zo twee kanten op: het is een argument voor de gemeente omdat elke beschikbare euro een multiplier heeft. Voor de partners, zoals het Rijk, is er duidelijkheid over het gemeentelijk commitment. Een schaduwkant kan zijn dat het voor de gemeente deels bevroren gelden zijn: ze worden pas uitgegeven als er daadwerkelijk geld van bijvoorbeeld het Rijk tegenover staat. De praktijk is dat dit geld er vaak wel komt en bovendien vallen onder de definitie van cofinanciering vaak ook de voorinvesteringen of al ingezette activiteiten.

De flexibiliteit in de afspraken is wel veranderd. Bij de vorige Regio Deal was er één budget voor alle pijlers van de deal. Bij de recente Regio Deal kon het programmabureau op een kleiner budget aanspraak maken. “We hebben ervoor gekozen in te zetten op de pijlers waarvoor naar verwachting weinig of geen andere (rijks)financieringsbronnen beschikbaar komen, zoals voor ‘thuisbasis op orde’ en ‘werk’. Voor de pijlers ‘wonen’ en ‘school’ zet het programmabureau in op nieuwe geldstromen, zoals het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV), het Volkshuisvestingsfonds (VHF) en de Woningbouwimpuls (Wbi).

Reguliere geldstromen anders herverdelen

De nieuwe middelen na afronding van de Regio Deal vanuit de gemeente en het Rijk kwamen op tijd. Er is dan ook geen reden geweest voor een fundamenteel andere financiële strategie. Wel zetten de gemeente en het programmabureau in op het anders herverdelen van reguliere middelen op de gemeentelijke begroting. “We hebben procentueel bijvoorbeeld veel meer uitkeringsgerechtigden op Zuid dan in andere wijken. Uitkeringen zijn logischerwijs gekoppeld aan personen of huishoudens. Dat komt wel op de goede plek terecht, maar de cumulatie van problemen vraagt ook om extra inzet in gebieden waar de problemen groter zijn. Het is dus niet gek dat je voor aanpalend beleid, zoals taalonderwijs, op Zuid procentueel meer uitgeeft dan op Noord. Dit zit niet per se in de begroting van de gemeente, maar zijn afspraken die we met de diensten maken”, vertelt Van Dis.

Het verbreden van het financiële speelveld naar de breedte van de investeringen van alle partners is nog een volgende stap. In de evaluatie van de eerste tien jaar NPRZ wordt ook opgemerkt dat tegenover de jaarlijkse inzet van 100 miljoen aan subsidies 4 miljard aan investeringen van partners staan. Daar gezamenlijk op sturen is een volgende uitdaging. “De investeringen blijven de komende tijd fors in het gebied. Dat betekent potentieel veel werkgelegenheid, maar het brengt ook risico’s met zich mee. Als er niet goed wordt gekeken naar hoe de investeringen worden gedaan, loop je het risico dat de benodigde financiering in de toekomst onder druk komt te staan”, aldus Baksteen. De spin-off van de investeringen in een gebied als NPRZ worden nu gebruikt als argumentatie voor de aanpak, maar kunnen in de toekomst ook leiden tot financieringsvormen die de multiplier verbreden en vergroten. Het geeft zo partners, inclusief de gemeente, argumenten om meer te investeren in de toekomst van de bewoners van Rotterdam Zuid.